Algunos de los INSTRUMENTOS DE GESTIÓN URBANA que incorpora el Estatuto de las Ciudades de Brasil:

Planeamiento y gestión

Los principales problemas urbanos a enfrentar, particularmente en
América Latina, en este final de siglo, remiten al alto grado de
injusticia en la distribución de los encargos y de los beneficios en
las ciudades. El enfrentamiento de esos problemas exige un nuevo
paradigma de planeamiento urbano para sustituir el planeamiento
tecnocrático, basado en un modelo de ciudad ideal. Este proyecto de
ciudad del futuro apostaba a la posibilidad de conducción, por parte
del poder público, del proceso de crecimiento y desarrollo urbano,
realizada a través de grandes inversiones en transportes, sistema
viario, infraestructura y equipamientos públicos, y de un control
estricto de la acción de los agentes privados dado por el
disciplinamiento del uso del suelo, sobretodo con la zonificación
funcional. Este modelo también correspondía integralmente a una
concepción del Estado como protagonista único en la definición y
conducción de las políticas públicas, confiando en su poder de
inversión y control y descalificando el papel y posición de la
ciudadanía. Finalmente, bajo esta concepción, se operaba una
separación total entre planeamiento y gestión y incluso un conflicto
entre estas dos dimensiones, operando el planeamiento apenas en la
esfera técnica y la gestión en la dimensión política. En la práctica,
muy poco de lo que se idealizó de esa forma ha salido del papel y gran
parte de la ciudad real no tiene que ver con las normas y estándares
propuestos, lo que traduce la ineficacia de este paradigma para
enfrentar los retos de la ciudad.

Un nuevo paradigma que privilegia la ciudad real, aceptando en ella la
presencia permanente del conflicto y tomando la gestión cotidiana como
punto de partida, se está desarrollando en las ciudades
latinoamericanas. Este nuevo paradigma parte del planteamiento de que
la ciudad se produce por una multiplicidad de agentes que deben tener
su acción concertada, generando un pacto que corresponda al interés
público de la ciudad. Presupone una revisión permanente para ajustes o
adecuaciones, que mantenga un seguimiento de la dinámica de la
producción y reproducción de la ciudad. Dentro de este contexto
buscamos explorar las posibilidades de utilización de instrumentos de
gestión urbana, apuntando algunos requisitos de implementación e
identificando, en los casos en que hubo experiencia de aplicación más
consistente, las dificultades y alternativas de nuevos caminos. Es muy
importante señalar que lo más importante de los instrumentos es su
lógica y no su diseño institucional y legal. A partir de una
comprensión del paradigma, es necesario diseñar instrumentos y
estrategias específicos para cada caso.

La macro-zonificación en el establecimiento de una ordenación física

La macro-zonificación establece una referencia espacial para el uso y
la ocupación del suelo en la ciudad, de acuerdo con las estrategias de
política urbana. Define inicialmente grandes áreas de ocupación: zona
rural (por ejemplo, para producción de alimentos, exploración minera,
producción de madera) y zona urbana (residencias, industrias, comercio
y servicios, equipamientos públicos). A partir de ahí, define, aún en
grandes áreas de interés de uso, las zonas a incentivar o a cohibir la
ocupación, partiendo de la compatibilización de la capacidad de la
infraestructura instalada con las condiciones del medio físico, con
las necesidades de preservación ambiental y con las características de
uso y ocupación existentes. Dentro de ese macro-zoning aún se definen
áreas especiales de interés de preservación y de interés social.

Incentivos para la ocupación de terrenos no construidos o sub-utilizados

1. Impuesto predial/territorial progresivo

Consiste en la utilización de un impuesto para cohibir el uso
especulativo del suelo urbano, es decir, sin finalidad tributaria. Los
terrenos desocupados o sub-utilizados, que estén localizados en áreas
cuya urbanización y ocupación sea prioritaria, deben ser adecuadamente
ocupados. Para imponer la ocupación de esos terrenos existe la
posibilidad de urbanización o edificación compulsivas - mecanismo
aplicado por el poder público para impedir que las áreas desocupadas
de la ciudad continúen ociosas; a través de ese mecanismo se puede
establecer un plazo para la parcelación o construcción de las áreas
desocupadas o sub-utilizadas. El propietario que no cumpla ese plazo
será penalizado con la aplicación progresiva del impuesto territorial
y predial urbano y tendrá un nuevo plazo. Cuando se termine, si el
terreno todavía estuviere desocupado u ocioso, podrá ser expropiado,
con títulos de la deuda pública de largo plazo, por ejemplo.
Los casos para parcelación y edificación compulsivas y la aplicación
progresiva del impuesto territorial y predial urbano deberán ser
definidos por ley.
Se debe considerar casos de exención, como por ejemplo propietarios de
un único inmueble con pequeñas dimensiones. También se pude asociar
este instrumento con las Zonas Especiales de Interés Social y el
Consorcio Inmobiliario.

2. Consorcio inmobiliario o urbanización consorciada

Consiste en una forma de cooperación entre el poder público y la
iniciativa privada, que busca la promoción de inversiones urbanas en
áreas no provistas de infraestructura sobre las cuales pesa una
presión de ocupación. En un ejemplo, el propietario entra con una gran
área no urbanizada y el poder público invierte en dotaciones de
infraestructura, volviendo al particular una parcela del área
original, urbanizada, cuyo valor corresponda al valor inicial de la
área total sin urbanizar. El resto del área ya urbanizada lo retiene
el poder público para sus programas de vivienda o equipamientos
públicos. Puede ser voluntaria o como consecuencia de la urbanización
y edificación compulsivas.

Instrumentos de optimización de la infraestructura existente y de
reducción de sus costos de expansión.

Son varios los instrumentos que deben ser implementados
simultáneamente, algunos de naturaleza intensificadora de la ocupación
en áreas potencialmente densificables y otros de naturaleza
restrictiva a la expansión del tejido urbano:

1. Coeficiente de aprovechamiento básico:
representa el derecho de construir igual para todos, en todo el
territorio urbano, buscando la viabilidad de implementación del "suelo
creado". Este coeficiente de aprovechamiento básico será establecido
de forma concertada, de tal forma que servirá para acomodar la mayor
parte de la producción de las edificaciones de la ciudad, variando por
lo tanto de ciudad en ciudad. Por ejemplo, el coeficiente de
aprovechamiento básico a adoptarse podrá ser 1, lo cual implica que la
mayor parte de las edificaciones existentes o a construirse se
encuadren en ese índice. Las actuaciones inmobiliarias que utilicen el
coeficiente de aprovechamiento por encima del básico corresponderán a
la menor parte del total de las edificaciones de la ciudad.

2. Concesión onerosa del derecho de construir por encima del
coeficiente de aprovechamiento básico: suelo creado

La posibilidad de construir por encima del coeficiente básico se
denomina concesión de otorgamiento oneroso del derecho de construir o
suelo creado, que el poder público vende a los interesados. Introduce
la separación conceptual entre derecho de propiedad y el derecho de
construir. Para que esa venta ocurra se establecen "reservas de área
adicional" (cantidades totales de metros cuadrados para vender)
diferenciados, por zonas de la ciudad y por usos, de acuerdo con la
intención de ocupación reflejada en la política urbana: grandes
reservas para zonas donde se pretende intensificar el uso y la
ocupación y reservas reducidas en zonas donde la intención es la
inversa. Los recursos originados de la venta del suelo creado podrían
formar un fondo específico de urbanización, sin vínculo con los
recursos presupuestarios, con gestión paritaria entre el poder público
y sociedad civil, para viabilizar proyectos estratégicos concertados.
En áreas donde haya la intención de estimular la producción de
determinados usos, como por ejemplo las viviendas de interés social,
se podrá prever por ley la exención del pago del suelo creado (por
ejemplo en las zonas especiales de interés social de áreas urbanas
desocupadas). El mismo se puede establecer para incentivar la
instalación de usos no residenciales en periferias exclusivamente
residenciales, con la intención de disminuir la necesidad de
desplazamiento en la ciudad.

3. Operaciones urbanas

Es un instrumento de cooperación entre el poder público y la
iniciativa privada, a través del cual ciertas intervenciones se
promueven en determinadas áreas de la ciudad. El poder público diseña
el proyecto (o lo contrata a profesionales privados por concurso o
encargo, bajo sus directrices urbanísticas generales), coordina la
implantación de infraestructura y las formas de ocupación de esas
áreas, y el sector privado aporta los recursos para las obras a
realizarse. Para el desenvolvimiento de ese trabajo integrado se
establece una reserva de área edificable específica para aquel
perímetro (calculada a partir de la capacidad de soporte de la región)
que será vendida para la iniciativa privada. Los recursos de esa
manera obtenidos se aplican en el propio perímetro, en obras de
infraestructura, áreas verdes, equipamientos y, en casos especiales,
en viviendas de interés social, destinadas a la población de bajos
ingresos que ya vive en el lugar.

4. Operaciones interligadas

Es un instrumento de cooperación entre la iniciativa privada y el
poder público, a través del cual se venden excepciones relativas, por
ejemplo, al coeficiente de aprovechamiento, a la tasa de ocupación,
supresión o disminución de la alineación, implantación de usos no
conformes, aumento de altura mínima y otras.

Instrumento que haga viable la no ocupación: transferencia de
potencial constructivo

El propietario de un inmueble sobre el cual pesa un interés público de
preservación, sea desde un punto de vista ambiental, o desde un punto
de vista de patrimonio histórico, cultural, paisajístico y
arquitectónico, puede utilizar en otro inmueble, o vender, la
diferencia entre el área construida del inmueble preservado y el total
de área construida atribuida al terreno por el coeficiente de
aprovechamiento básico, de conformidad con la legislación existente.
La transferencia solamente será permitida si el propietario participa
de algún programa de preservación elaborado en conjunto con el poder
público o elaborado por el privado y aprobado por el ente técnico
responsable.

Mecanismos de estímulo a la producción de viviendas de interés social
en la ciudad y de regularización fundaria de "tugurios" y de
parcelaciones irregulares

1. Creación de Zonas Especiales de Interés Social

Las Zonas Especiales de Interés Social son delimitaciones de
perímetros vacíos en áreas aptas e interesantes para urbanizar, o en
áreas donde ocurre una ocupación irregular, en desacuerdo con la
legislación vigente, que pasan a ser objeto de estudio, intervención y
reglamentación específicos. Pueden ser de tres tipos:
1. áreas urbanas desocupadas - componen esa tipología los terrenos
desocupados que podrían ser destinados a la implantación de programas
de vivienda de interés social (particularmente aquellos sujetos a la
urbanización y edificación compulsivas o al impuesto territorial y
predial progresivo). Facilitan el acceso a la vivienda por sectores de
bajos ingresos, sea por abaratamiento del precio, sea por
flexibilización de los parámetros.
2. "tugurios" - componen esa tipología los terrenos públicos o
privados ocupados por "tugurios", donde haya el interés público en la
urbanización y/o en la regularización jurídica de la posesión de la
tierra.
3. parcelamientos irregulares - componen esa tipología los
parcelamientos para las cuales haya interés público en la
regularización jurídica de la parcelación del suelo, en el
completamiento de la infraestructura urbana y de equipamientos
comunitarios o en la recuperación ambiental (por ejemplo de áreas de
alto declive, no recubiertas por vegetación, sujetas a riesgo de
derrumbes).

Actuaciones de impacto urbanístico o ambiental

Son objeto de análisis específico las actuaciones de impacto - polos
generadores - que dependiendo de su porte pueden sobrecargar la
capacidad de la infraestructura de una región, provocar incomodidades
a la vecindad, o causar alteraciones significativas al medio ambiente.
Sean públicas o privadas, están sujetas a la presentación de una
descripción de impacto de vecindad y a la implantación de obras y
medidas necesarias para disminuir o eliminar el impacto en cada caso.
Se pretende encontrar la mejor forma para la ubicación de esas grandes
actuaciones y no simplemente recurrir a la alternativa de prohibición.

Un nuevo concepto en el control de la localización de los usos en la ciudad

El nuevo concepto de ley de usos aparece como complemento a otras
reglas ya establecidas como, por ejemplo, la de densificación a partir
del coeficiente básico. Propone establecer condiciones necesarias y
suficientes para garantizar la coexistencia entre actividades
diversificadas, sin comprometer el ambiente natural y construido y las
condiciones de circulación de la ciudad. La posibilidad de instalación
de cada uso se da fundamentalmente por la infraestructura viaria
instalada que constituye uno de los elementos estructuradores del
espacio urbano, y por la convivencia de cada uso con los demás,
especialmente con el uso residencial. Fundamentalmente la
simplificación, con relación a la legislación tradicional, se logra
por la reducción del universo de usos sujetos a control, con la
introducción del concepto de usos incómodos, o sea que pasa a existir
un listado de usos no generadores de incomodidad que pueden instalarse
libremente en la ciudad.